En janvier 2007, la Commission européenne a présenté une proposition intégrée portant à la fois sur les domaines de l'énergie et du changement climatique. Deux mois plus tard, les chefs d'Etat et de gouvernement européens ont approuvé le plan d'action et se sont mis d'accord sur une politique énergétique pour l'Europe.
Ce plan préconisait les mesures suivantes :
augmenter de 20% l'efficacité énergétique
réduire de 20% les émissions de gaz à effet de serre (GES)
atteindre une part de 20% d'énergies renouvelables dans la consommation totale d'énergie d'ici 2020
atteindre une part de 10% de biocarburants dans la consommation d'énergie dans les transports d'ici 2020
Ces objectifs sont très ambitieux : en effet, la part des énergies renouvelables en 2007 était de 8,5%. Des efforts considérables de la part de tous les secteurs économiques et de tous les Etats membres seront nécessaires pour atteindre une proportion de 20% d'ici 2020. Une approche européenne est essentielle pour faire en sorte que les efforts requis pour atteindre cet objectif soient partagés équitablement entre les Etats membres.
Paquet de mesures dans le domaine de l'énergie et du climat
Le 23 janvier 2008, la Commission européenne a présenté une proposition intégrée dans le domaine de l'énergie et du changement climatique [1], reprise sous le terme "Paquet Energie-Climat". Après presque un an de négociations marathons, le Paquet Energie-Climat a finalement été adopté par les 27 Etats membres de l'UE le 12 décembre 2008, par le Parlement européen le 17 décembre 2008 [2] et enfin par le Conseil de l'Union Européenne le 6 avril 2009 [3]. En particulier, le Conseil a adopté la Directive européenne 2009/28/CE comme moyen d'atteindre les objectifs de la politique européenne en faveur des énergies renouvelables [4]. Celle-ci est présentée ci-dessous.
La Directive européenne 2009/28/CE
La Directive européenne 2009/28/CE du 23 avril 2009 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables [4] vise à atteindre, d'ici 2020, une part de 20% d'énergie renouvelable dans la consommation finale d'énergie de l'UE et une part de 10% de ce type d'énergie dans la consommation de chaque Etat membre dans le secteur des transports.
Ces deux objectifs nationaux contraignants servent principalement à offrir une certaine sécurité aux investisseurs et à encourager un développement technologique permettant de générer de l'énergie à partir de tous types de sources renouvelables. Pour être sûrs d'atteindre les objectifs contraignants nationaux, les Etats membres doivent suivre une trajectoire indicative vers l'accomplissement de leurs objectifs.
Chaque Etat membre de l'UE adoptera un plan d'action national en matière d'énergies renouvelables, qui fixe ses objectifs nationaux concernant la part de l'énergie produite à partir de sources renouvelables et consommée dans les transports et dans la production d'électricité, de chauffage et de refroidissement en 2020, et le communiquera à la Commission au plus tard en juin 2010.
Afin d'atteindre ces objectifs contraignants, les Etats membres appliqueront des régimes d'aide ou des mesures de coopération entre différents Etats membres et avec des pays tiers.
Objectif global de 20% d'énergie renouvelable dans la consommation d'énergie finale de l'UE
Afin d'atteindre l'objectif global de 20% d'énergie renouvelable de façon efficace, il convient de déterminer aussi équitablement que possible les objectifs propres à chaque Etat membre. La Commission a donc proposé une approche simple de fixation des objectifs, assurant une répartition équitable des efforts entre les Etats membres. Parallèlement, la création d'un régime de garanties d'origine transférables permet aux Etats membres d'atteindre leurs objectifs de la façon la plus rentable possible : au lieu de développer des sources d'énergie renouvelables locales, les Etats membres pourront acheter des garanties d'origine (certificats prouvant l'origine renouvelable de l'énergie) à d'autres Etats membres où la production des énergies renouvelables est moins onéreuse.
Les objectifs individuels des différents Etats membres à l'horizon 2020 sont précisés dans le tableau ci-dessous.
Tableau : Objectifs des Etats membres en termes de part des énergies renouvelables à l'horizon 2020
Pays
Part des énergies renouvelables
2005
2020
AT
Autriche
23.3
34.0
BE
Belgique
2.2
13.0
BG
Bulgarie
9.4
16.0
CY
Chypre
2.9
13.0
CZ
République Tchèque
6.1
13.0
DE
Allemagne
5.8
18.0
DK
Danemark
17.0
30.0
EE
Estonie
18.0
25.0
EL
Grèce
6.9
18.0
ES
Espagne
8.7
20.0
FI
Finlande
28.5
38.0
FR
France
18.3
23.0
HU
Hongrie
4.3
13.0
IE
Irlande
3.1
16.0
IT
Italie
5.2
17.0
LT
Lituanie
15.0
23.0
LU
Luxembourg
0.9
11.0
LV
Lettonie
34.9
42.0
MT
Malte
0.0
10.0
NL
Pays-Bas
2.4
14.0
PL
Pologne
7.2
15.0
PT
Portugal
20.5
31.0
RO
Roumanie
17.8
24.0
SE
Suède
39.8
49.0
SI
Slovénie
16.0
25.0
SK
Slovaquie
6.7
14.0
UK
Royaume-Uni
1.3
15.0
EU-27
Europe des 27
8.5
20.0
Objectif de 10% d'énergie renouvelable dans le secteur des transports
L'objectif de 10% d'énergie renouvelable dans les transports a été fixé au même niveau pour tous les Etats membres afin d'assurer la cohérence dans les spécifications et la disponibilité des carburants destinés aux transports. Les Etats membres qui ne possèdent pas les ressources nécessaires pour produire des biocarburants destinés aux transports pourront facilement s'en procurer ailleurs. Bien qu'il soit techniquement possible pour l'Union Européenne de couvrir ses besoins en biocarburants grâce à sa seule production intérieure, il est vraisemblable et souhaitable que ces besoins soient en pratique couverts à la fois par la production intérieure de l'UE et par des importations.
Au cours des dernières années, des préoccupations se sont fait jour quant au caractère durable de la production de biocarburants. Si les biocarburants constituent un aspect essentiel de la politique des sources d'énergie renouvelables et une solution de premier plan face à l'augmentation des émissions de gaz à effet de serre dans les transports, il ne faut les promouvoir que s'ils sont produits d'une manière écologiquement viable. Les préoccupations à ce sujet sont légitimes et doivent obtenir une réponse satisfaisante, même si la majorité des biocarburants consommés actuellement dans l'UE sont produits d'une manière écologiquement viable.
La Directive définit donc des critères stricts de viabilité environnementale pour garantir que les biocarburants pris en compte dans la réalisation des objectifs européens seront bien compatibles avec un développement durable et ne compromettront pas les objectifs environnementaux globaux. Ils doivent donc à la fois permettre de réaliser des économies minimales d'émissions de gaz à effet de serre et respecter plusieurs exigences relatives notamment à la biodiversité. Ces mesures permettront en particulier d'éviter que des terres présentant une valeur élevée en termes de biodiversité (e.g. forêts naturelles ou zones protégées) soient utilisées pour la production de matières premières des biocarburants.
Les articles de la Directive 2009/28/CE concernant plus particulièrement les biocarburants sont les articles 17 à 21. Les principaux éléments de ces articles sont repris ci-dessous.
Indépendamment du fait que les matières premières ont été cultivées sur le territoire de l'Union Européenne ou en dehors, les biocarburants ne peuvent être comptabilisés dans l'objectif de 10% d'énergies renouvelables dans les transports (donc également dans les objectifs nationaux en termes d'énergie renouvelable) et bénéficier d'aides financières éventuelles par les Etats membres, qu'à la condition que ceux-ci répondent aux critères de durabilité suivants :
La réduction des émissions de GES résultant de l'utilisation de biocarburants est d'au moins 35%.
Les biocarburants ne sont pas produits à partir de matières premières provenant de terres de grande valeur en termes de diversité biologique (i.e. forêts non perturbées par une activité humaine importante, zones affectées à la protection de la nature ou d'écosystèmes, ou prairies naturelles présentant une grande valeur sur le plan de la biodiversité).
Les biocarburants ne sont pas produits à partir de matières premières provenant de terres présentant un important stock de carbone (i.e. zones humides, zones forestières continues).
Les biocarburants ne sont pas fabriqués à partir de matières premières obtenues sur des tourbières
A titre d'information, les articles 17-21 de la Directive 2009/28/CE sont repris ci-dessous. A noter qu'il s'agit d'une version abrégée et incomplète des articles, reprenant seulement les éléments essentiels. Les articles complets figurent dans la notice législative de la Directive [4].
Article 17. Critères de viabilité environnementale pour les biocarburants
Indépendamment du fait que les matières premières ont été cultivées sur le territoire de la Communauté ou en dehors de celui-ci, l'énergie produite à partir des biocarburants et des bioliquides est prise en considération aux fins des points a), b) et c), uniquement si ceux-ci répondent aux critères de durabilité définis aux paragraphes 2 à 6 :
pour mesurer la conformité aux exigences de la présente directive en ce qui concerne les objectifs nationaux ;
pour mesurer la conformité aux obligations en matière d'énergie renouvelable ;
pour déterminer l'admissibilité à une aide financière pour la consommation de biocarburants et autres bioliquides.
Toutefois, les biocarburants et les bioliquides produits à partir de déchets et de résidus, autres que les résidus provenant de l'agriculture, de l'aquaculture, de la pêche et de la sylviculture, doivent seulement remplir les critères de durabilité énoncés au paragraphe 2 pour être pris en considération aux fins visées aux points a), b) et c).
La réduction des émissions de gaz à effet de serre résultant de l'utilisation de biocarburants et de bioliquides pris en considération aux fins visées au paragraphe 1, points a), b) et c), est d'au moins 35%.
Avec effet à partir du 1er janvier 2017, la réduction des émissions de gaz à effet de serre résultant de l'utilisation de biocarburants et de bioliquides pris en considération aux fins visées au paragraphe 1, points a), b) et c), est d'au moins 50%. A partir du 1er janvier 2018, cette réduction des émissions de gaz à effet de serre est d'au moins 60% pour les biocarburants et les bioliquides produits dans des installations dans lesquelles la production aura démarré le 1er janvier 2017 ou postérieurement.
La réduction des émissions de gaz à effet de serre résultant de l'utilisation de biocarburants et de bioliquides est calculée conformément à l'article 19, paragraphe 1.
Dans le cas de biocarburants et de bioliquides produits par des installations qui étaient en service le 23 janvier 2008, le premier alinéa s'applique à compter du 1er avril 2013.
Les biocarburants et bioliquides ne sont pas produits à partir de matières premières provenant de terres de grande valeur en termes de diversité biologique, c'est-à-dire de terres qui possédaient l'un des statuts suivants en janvier 2008 ou postérieurement, qu'elles aient ou non conservé ce statut à ce jour :
forêt non perturbée par une activité humaine importante ;
zone affectée à la protection de la nature ou d'écosystèmes ;
prairies naturelles présentant une grande valeur sur le plan de la biodiversité.
Les biocarburants et bioliquides ne sont pas produits à partir de matières premières provenant de terres présentant un important stock de carbone, c'est-à-dire de terres qui possédaient l'un des statuts suivants en janvier 2008 et qui ne possèdent plus ce statut :
zones humides ;
zones forestières continues ;
étendue de plus d'un hectare caractérisée par un peuplement d'arbres d'une hauteur supérieure à cinq mètres et des frondaisons couvrant entre 10 et 30 % de sa surface, ou par un peuplement d'arbres pouvant atteindre ces seuils in situ […].
Les biocarburants et les bioliquides ne sont pas fabriqués à partir de matières premières obtenues à partir de terres qui étaient des tourbières au mois de janvier 2008.
Les matières premières agricoles cultivées dans la Communauté et utilisées pour la production de biocarburants et de bioliquides sont obtenues conformément aux exigences et aux normes prévues par les dispositions visées sous le titre "Environnement" de l'annexe II, partie A, et point 9, du Règlement (CE) No. 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 [5], et conformément aux exigences minimales pour le maintien de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l'article 6, paragraphe 1, dudit règlement.
[…]
Article 18. Vérification du respect des critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides
Lorsque les biocarburants et les bioliquides doivent être pris en considération aux fins visées à l'article 17, paragraphe 1, points a), b) et c), les Etats membres font obligation aux opérateurs économiques de montrer que les critères de durabilité de l'article 17, paragraphes 2 à 6, ont été respectés. A cet effet, ils exigent des opérateurs économiques qu'ils utilisent un système de bilan massique […].
La Commission fait rapport au Parlement européen et au Conseil, en 2010 et en 2012, sur le fonctionnement de la méthode de vérification par bilan massique décrite au paragraphe 1 et sur les possibilités de prendre en compte d'autres méthodes de vérification pour une partie ou la totalité des types de matières premières, de biocarburants ou de bioliquides.
Les Etats membres prennent des mesures afin de veiller à ce que les opérateurs économiques soumettent des informations fiables et mettent à la disposition de l'Etat membre, à sa demande, les données utilisées pour établir les informations. Les Etats membres exigent des opérateurs économiques qu'ils veillent à assurer un niveau suffisant de contrôle indépendant des informations qu'ils soumettent et qu'ils apportent la preuve que ce contrôle a été effectué.
Les obligations prévues au présent paragraphe s'appliquent indépendamment du fait que les biocarburants ou les bioliquides sont produits à l'intérieur de la Communauté ou importés.
La Communauté s'efforce de conclure des accords bilatéraux ou multilatéraux avec des pays tiers contenant des dispositions relatives aux critères de durabilité qui correspondent à celles de la présente directive. Lorsque la Communauté a conclu des accords contenant des dispositions qui portent sur les sujets couverts par les critères de durabilité énoncés à l'article 17, paragraphes 2 à 5, la Commission peut décider que ces accords servent à établir que les biocarburants et bioliquides produits à partir de matières premières cultivées dans ces pays sont conformes aux critères de durabilité en question.
La Commission peut décider que les systèmes nationaux ou internationaux volontaires établissant des normes pour la production de produits de la biomasse, contiennent des données précises aux fins de l'article 17, paragraphe 2, ou servent à prouver que les lots de biocarburants sont conformes aux critères de durabilité définis à l'article 17, paragraphes 3, 4 et 5.
La Commission peut décider que les systèmes nationaux ou internationaux volontaires, destinés à mesurer les réductions de gaz à effet de serre, contiennent des données précises aux fins de l'article 17, paragraphe 2.
La Commission ne prend les décisions visées au paragraphe 4 que si l'accord ou le système en question répond à des critères satisfaisants de fiabilité, de transparence et de contrôle indépendant. Dans le cas de systèmes destinés à mesurer les réductions de gaz à effet de serre, ces systèmes satisfont également aux exigences méthodologiques de l'annexe V.
[…]
Article 19. Calcul de l'impact des biocarburants et des bioliquides sur les gaz à effet de serre
Aux fins de l'article 17, paragraphe 2, la réduction des émissions de gaz à effet de serre résultant de l'utilisation de biocarburants et de bioliquides est calculée de la manière suivante :
lorsque l'annexe V, partie A ou B, fixe une valeur par défaut pour les réductions des émissions de gaz à effet de serre associées à la filière de production et lorsque la valeur el pour ces biocarburants ou bioliquides, calculée conformément à l'annexe V, partie C, point 7, est égale ou inférieure à zéro, en utilisant cette valeur par défaut ;
en utilisant la valeur réelle calculée selon la méthode définie à l'annexe V, partie C ; ou
en utilisant une valeur calculée correspondant à la somme des facteurs de la formule visée à l'annexe V, partie C, point 1, où les valeurs par défaut détaillées de l'annexe V, partie D ou E, peuvent être utilisées pour certains facteurs, et les valeurs réelles calculées conformément à la méthodologie définie à l'annexe V, partie C, pour tous les autres facteurs.
Le 31 mars 2010 au plus tard, les Etats membres soumettent à la Commission un rapport comprenant une liste des zones de leur territoire classées au niveau 2 de la nomenclature des unités territoriales statistiques (NUTS) ou correspondant à un niveau plus fin de la NUTS conformément au Règlement (CE) No. 1059/2003 [6] du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 relatif à l'établissement d'une nomenclature commune des unités territoriales statistiques (NUTS) dans lesquelles les émissions types prévues de gaz à effet de serre résultant de la culture de matières premières agricoles sont inférieures ou égales aux émissions déclarées sous le titre "Culture" de l'annexe V, partie D, de la présente directive, accompagnée d'une description de la méthode et des données utilisées pour établir cette liste. Cette méthode prend en considération les caractéristiques de sol, le climat et les rendements de matières premières prévus.
Les valeurs par défaut de l'annexe V, partie A, en ce qui concerne les biocarburants, et les valeurs par défaut détaillées pour la culture de l'annexe V, partie D, en ce qui concerne les biocarburants et les bioliquides, peuvent être utilisées seulement dans la mesure où leurs matières premières sont :
cultivées à l'extérieur de la Communauté ;
cultivées à l'intérieur de la Communauté dans des zones figurant sur les listes visées au paragraphe 2 ; ou
des déchets ou des résidus autres que des résidus de l'agriculture, de l'aquaculture et de la pêche.
Pour les biocarburants et bioliquides ne relevant pas des points a), b) ou c), les valeurs réelles pour la culture sont utilisées.
[…]
L'annexe V peut être adaptée au progrès technique et scientifique, y compris par l'ajout de valeurs pour d'autres filières de production de biocarburants, pour les mêmes matières premières ou pour d'autres, et en modifiant la méthode visée à la partie C. Ces mesures, qui visent à modifier des éléments non essentiels de la présente directive, y compris en la complétant, sont arrêtées en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l'article 25, paragraphe 4.
En ce qui concerne les valeurs par défaut et la méthode énoncée à l'annexe V, une attention particulière est accordée à la méthode de prise en compte des déchets et des résidus, à la méthode de prise en compte des coproduits, à la méthode de prise en compte de la cogénération, et au statut accordé aux résidus de cultures en tant que coproduits.
[…]
Article 20. Mesures d'exécution
Les mesures d'exécution visées à l'article 17, paragraphe 3, second alinéa, à l'article 18, paragraphe 3, troisième alinéa, à l'article 18, paragraphe 6, à l'article 18, paragraphe 8, à l'article 19, paragraphe 5, à l'article 19, paragraphe 7, premier alinéa, et à l'article 19, paragraphe 8, tiennent également pleinement compte des objectifs de l'article 7 bis de la Directive 98/70/CE[7].
Article 21. Dispositions particulières […] dans le secteur du transport
Les Etats membres veillent à ce que des informations détaillées soient fournies au public sur la disponibilité et les avantages environnementaux de l'ensemble des différentes sources d'énergie renouvelables destinées aux transports. Lorsque les pourcentages des biocarburants, mélangés à des dérivés d'huiles minérales, dépassent 10 % en volume, les Etats membres imposent l'obligation de l'indiquer dans les points de vente.
Aux fins de démontrer le respect des obligations nationales imposées aux opérateurs en matière d'énergie renouvelable et de l'objectif en matière d'utilisation d'énergie provenant de sources renouvelables pour tous les modes de transport, visé à l'article 3, paragraphe 4, la contribution apportée par les biocarburants produits à partir de déchets, de résidus, de matières cellulosiques d'origine non alimentaire et de matières ligno-cellulosiques est considérée comme équivalant à deux fois celle des autres biocarburants.
Règlement (CE) No. 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) No. 1290/2005, (CE) No. 247/2006 et (CE) No. 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) No. 1782/2003 Notice législative du Règlement (CE) No. 73/2009 du 19 janvier 2009 Texte du Règlement (CE) No. 73/2009 du 19 janvier 2009 (pdf)
